Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.02.2015 по делу N А42-2701/2014

Требование: О признании не соответствующим действующему законодательству Приложения к постановлению администрации города об определении границ территорий, прилегающих к организациям и объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.
Обстоятельства: Приложением определено, что вход для посетителей бара расположен в пределах прилегающей к школе территории.
Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку оспариваемое приложение принято в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан в пределах предоставленных администрации полномочий.

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 февраля 2015 г. по делу N А42-2701/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б., при участии от общества с ограниченной ответственностью "Хибины-Агро" Мухачева С.А. (доверенность от 09.02.2015) и Конопия С.В. (доверенность от 09.02.2015), от Управления по лицензированию Мурманской области Золотаревой И.А. (доверенность от 12.01.2015), рассмотрев 17.02.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Кировска с подведомственной территорией на решение Арбитражного суда Мурманской области от 30.10.2014 по делу N А42-2701/2014 (судьи Алексина Н.Ю., Востряков К.А., Зыкина Е.А.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Хибины-Агро", место нахождения: 184209, Мурманская обл., г. Апатиты, ул. Ленина, д. 22а, ОГРН 1025100512579, ИНН 5101307735 (далее - Общество, ООО "Хибины-Агро"), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке "статьи 49" Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании Приложения N 32 "План ситуации земельного участка в районе здания N 3 н.п. Коашва в городе Кировске" (далее - Приложение N 32), утвержденного пунктом 1.1 постановления администрации города Кировска с подведомственной территорией, место нахождения: 184250, Мурманская обл., г. Кировск, ул. Ленина, д. 16, ОГРН 1025100561661, ИНН 5103020946 (далее - Администрация), от 21.02.2014 N 265 "О внесении изменений в постановление администрации города Кировска от 22.07.2013 N 1056 "Об определении границ территорий, прилегающих к организациям и (или) объектам, расположенным на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (далее - Постановление N 265), не соответствующим ""Правилам" определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции", утвержденным "постановлением" Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425 (далее - Правила определения границ).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление по лицензированию Мурманской области, место нахождения: 183038, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 71, ОГРН 1075190014393, ИНН 5190167710 (далее - Управление), а также муниципальное общеобразовательное учреждение среднего (полного) общего образования "Средняя общеобразовательная школа N 10 муниципального образования города Кировска", место нахождения: 184227, Мурманская обл., г. Кировск, населенный пункт Коашва, д. 3, ОГРН 1025100562332, ИНН 5103020537 (далее - Школа, МОУ СОШ N 10).
Решением суда первой инстанции от 30.10.2014 Приложение N 32, утвержденное пунктом 1.1 Постановления N 265, признано не соответствующим "Правилам" определения границ и недействующим в части установления границ прилегающей территории в отношении входа на территорию МОУ СОШ N 10, который находится со стороны входа в бар "Гараж".
В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, просит отменить указанный судебный акт и принять новый - об отказе ООО "Хибины-Агро" в удовлетворении заявления в полном объеме.
В судебном заседании представители Общества и Управления возражали против удовлетворения кассационной жалобы Администрации.
Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам "части 3 статьи 284" АПК РФ.
Законность и обоснованность принятого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Изучив доводы, приведенные Администрацией в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.
Федеральным "законом" от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) установлены правовые основы в названной сфере общественных отношений, а также определены цели государственного регулирования: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечение безопасности перечисленной продукции, нужд потребителей в ней, контроль за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.
Законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из "Закона" N 171-ФЗ и иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации "(статья 3)".
В "статье 16" Закона N 171-ФЗ установлены особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции, а также содержится прямое предписание о праве органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции ("абзац второй пункта 5 статьи 16" названного Закона).
В силу "пункта 2 той же статьи 16" Закона N 171-ФЗ розничная продажа алкогольной продукции не допускается в детских, образовательных, медицинских учреждениях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях. Согласно "пункту 4 данной статьи" к прилегающим территориям, указанным в "пункте 2 статьи 16" указанного Закона, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии со "статьей 16" Закона N 171-ФЗ "постановлением" Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425 "Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (далее - Постановление N 1425) утверждены ""Правила" определения органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции", а также вышеупомянутые ""Правила" определения границ".
"Подпунктом "а" пункта 2" Правил определения границ предусмотрено, что розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта.
Способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в "пункте 2" настоящих Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления ("пункт 7" Правил определения границ).
Максимальное значение расстояния от образовательных организаций до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов ("абзац 2 пункта 6" указанных Правил).
С учетом положений норм "Закона" N 171-ФЗ и упомянутых "Правил" определения границ орган местного самоуправления (в рассматриваемом случае - Администрация) был наделен полномочиями по определению границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.
Действуя в пределах полномочий, предоставленных Федеральным "законом" от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в соответствии с "Законом" N 171-ФЗ и "Постановлением" N 1425, Администрацией утверждено постановление от 22.07.2013 N 1056 "Об определении границ территорий, прилегающих к организациям и (или) объектам, расположенным на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (далее - Постановление N 1056).
Указанным нормативным актом Администрации определен способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, расположенных на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции, до границ прилегающих к ним территорий (приложение N 1), а также установлены границы территорий, прилегающих к организациям и (или) объектам, расположенным на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и указанным в "пункте 2" Правил определения границ (приложения с N 2 по N 41).
Пунктом 4 приложения N 1 к Постановлению N 1056 установлено, что в случае, если имеется несколько входов на обособленную территорию, дополнительная территория к организации и (или) объекту определяется исходя из мест расположения центральных входов в организацию и (или) объект, не учитывая технических входов.
В Приложении N 32 к Постановлению N 1056 был приведен "План ситуации земельного участка в районе здания N 3 н.п. Коашва в городе Кировске".
Согласно указанному плану принадлежащий ООО "Хибины-Агро" бар "Гараж" располагался за пределами прилегающей к Школе территории.
Постановлением N 265 в Постановление N 1056 внесены следующие изменения: Приложение N 32 к Постановлению N 1056 изложено в редакции согласно приложению N 2 к Постановлению N 265 (пункт 1.1 Постановления N 265).
Согласно приложению N 2 в новой редакции Постановления N 1056 вход для посетителей бара "Гараж" расположен в пределах прилегающей к Школе территории (19,6 метра от входа на обособленную территорию МОУ СОШ N 10).
Основанием для внесения Администрацией данных изменений и нового расчета прилегающей спорной территории явилось письмо Школы от 31.01.2014 N 12/1, в котором образовательное учреждение сообщило, что вход на обособленную территорию МОУ СОШ N 10, расположенный со стороны бара "Гараж", используется обучающимися для прохода на территорию Школы (том 2, лист 31).
Оценив представленные в материалы дела документы (фотографии, муниципальный контракт от 05.10.2010 N 126/40, а также схемы территории Школы), суд первой инстанции правильно установил, что территория МОУ СОШ N 10 имеет искусственное ограждение (забор), в связи с чем расчет спорной прилегающей территории должен производиться от входа для посетителей на обособленную территорию Школы.
Однако, приняв во внимание отсутствие доказательств, свидетельствующих о том, что вход на обособленную территорию Школы со стороны бара "Гараж" является входом именно для посетителей (обучающихся), суд первой инстанции согласился с позицией Общества о том, что у Администрации не имелось оснований для внесения изменений в Приложение N 32, поскольку это противоречит "Правилам" определения границ, утвержденным "Постановлением" N 1425 (без указания на конкретные его нормы).
В ходе судебного заседания в кассационной инстанции ООО "Хибины-Агро" пояснило, что просило суд первой инстанции проверить оспоренную норму Приложения N 32 на соответствие положениям "пунктов 5" и "6" Правил определения границ. По мнению заявителя, установление границы прилегающей территории к объекту от входа на обособленную территорию Школы (являющегося фактически въездом для автотранспорта) противоречит "пункту 5" Правил определения границ. Также Общество полагает, что Администрацией нарушено положение и "пункта 6" Правил определения границ, поскольку максимальное значение расстояния от центрального входа на обособленную территорию Школы до границы прилегающей территории превышает минимальное значение, установленное Администрацией (30 метров - пункт 2.1 приложения N 1 к Постановлению N 1056), более чем на 30 процентов.
Суд кассационной инстанции не может согласиться с доводами Общества, поддержанными судом первой инстанции, ввиду следующего.
В соответствии с "пунктом 4" указанных Правил территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в "пункте 2" тех же Правил определения границ (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, перечисленные в "пункте 2" настоящих Правил (далее - дополнительная территория).
"Подпунктом "б" пункта 3" Правил определения границ установлено, что "обособленная территория" - это территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в "пункте 2" настоящих Правил.
"Пунктом 5" Правил определения границ предусмотрено, что дополнительная территория определяется:
а) при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект;
б) при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в "пункте 2" настоящих Правил, до входа для посетителей в стационарный торговый объект.
Согласно "пункту 6" Правил определения границ максимальное значение расстояния от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов и аэропортов, от мест массового скопления граждан, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, от мест нахождения источников повышенной опасности, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, от объектов военного назначения до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов ("абзацы первый" - "девятый"). Границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания вправе определять органы местного самоуправления дифференцированно "(абзац десятый)".
Таким образом, вышеперечисленными нормами Правительством Российской Федерации было закреплено право органов местного самоуправления применять дифференцированный подход при определении границ прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и на розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.
В названных "Правилах" определения границ определена дополнительная территория (при наличии обособленной территории), которая рассчитывается от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект ("подпункт "а" пункта 5" Правил определения границ).
При этом вопреки позиции Общества, законодателем не разграничивается: является ли вход действующим и предусматривающим проход посетителей, либо используемым исключительно для технических целей.
Участвующими в деле лицами не оспаривается и материалами дела подтверждается, что проход на обособленную территорию МОУ СОШ N 10 может осуществляться через несколько входов, в том числе и со стороны бара "Гараж".
Судом первой инстанции установлено и представителем Школы в судебном заседании от 21.10.2014 подтверждено, что спорный вход на территорию данного образовательного учреждения в настоящее время открыт по просьбе родителей и используется учениками для прохода в учебные здания, расположенные на обособленной территории МОУ СОШ N 10.
В связи с этим обстоятельством суд кассационной инстанции считает, что в данном случае Администрация правильно определила границы прилегающей и обособленной территорий, изображенные на схеме, указанной в Приложении N 32, утвержденном пунктом 1.1 Постановления N 265, которое в полном объеме согласуется и не противоречит положениям "Закона" N 171-ФЗ и "Постановления" N 1425.
Кроме того, кассационный суд учитывает, что постановлением Администрации от 02.07.2014 N 905 "О внесении изменений в постановление администрации города Кировска от 22.07.2013 N 1056 "Об определении границ территорий, прилегающих к организациям и (или) объектам, расположенным на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (вступившим в законную силу 10.07.2014, то есть до принятия решения судом первой инстанции) в приложение N 1 к Постановлению N 1056 внесены изменения.
Пункт 4 приложения N 1 к Постановлению N 1056 в частности изложен в следующей редакции:
- "Установить следующий способ расчета расстояния от объектов до границ прилегающих территорий:
- от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены объекты, по радиусу в соответствии с установленным значением расстояния;
- при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект".
Указанное приложение N 1 дополнено пунктом 5 следующего содержания:
"При наличии нескольких входов для посетителей в здание (строение, сооружение) и на обособленную территорию, где расположены объекты, способ расчета расстояния производится так же, как указано в пункте 4".
Таким образом, указанными изменениями дополнительная территория к объекту определяется исходя из мест расположения всех имеющихся входов, независимо от их назначения (центральный или технический).
Администрация, обладая информацией о наличии трех входов (въездов) на обособленную территорию Школы, в том числе и со стороны входа в бар "Гараж", правомерно в соответствии с "Постановлением" N 1425 установила границу прилегающей территории от каждого входа, утвердив спорное Приложение N 32.
Что касается нарушения положений "пункта 6" Правил определения границ, на чем настаивает заявитель, то суд кассационной инстанции не может согласиться с изложенной правовой позицией Общества.
Пунктом 2.1 приложения N 1 к Постановлению N 1056 определено минимальное значение расстояния от входа для посетителей на обособленную территорию организации до входа для посетителей в стационарный торговый объект, в котором осуществляется розничная продажа алкогольной продукции, следующим образом - по радиусу 30 метров.
В оспариваемом Приложении N 32 границы прилегающей территории установлены в размере 30 метров по радиусу от спорного входа на обособленную территорию Школы, что не превышает максимально допустимого расстояния в размере 30 процентов от минимально установленного значения пунктом 2.1 приложения N 1 к Постановлению N 1056 (39 метров).
Ввиду изложенного у суда первой инстанции не имелось оснований для признания оспоренного Приложения N 32 не соответствующим "Правилам" определения границ, утвержденным "Постановлением" N 1425 - в части установления границ прилегающей территории в отношении входа на территорию МОУ СОШ N 10 (находящегося со стороны входа в бар "Гараж").
Кассационная инстанция полагает, что оспариваемое заявителем нормативное положение является основой правового регулирования органом местного самоуправления относительно данной территории. Признание акта Администрации недействующим может причинить значительный ущерб общественно значимым интересам, поскольку он принят в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан в пределах предоставленных органу местного самоуправления полномочий во исполнение предписаний "Закона" N 171-ФЗ и "Постановления" N 1425. Запрет на розничную продажу алкогольной продукции на территориях, прилегающих к образовательным организациям, призван оградить наиболее уязвимую для пагубного воздействия алкоголя категорию населения - детей.
Принимая во внимание вышеизложенное, суд кассационной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.
Руководствуясь "статьями 287", "288" и "289" Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа



постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 30.10.2014 по делу N А42-2701/2014 отменить.
В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Хибины-Агро" отказать.
Признать Приложение N 32 "План ситуации земельного участка в районе здания N 3 н.п. Коашва в городе Кировске", утвержденное пунктом 1.1 постановления администрации города Кировск с подведомственной территорией от 21.02.2014 N 265 "О внесении изменений в постановление администрации города Кировска от 22.07.2013 N 1056 "Об определении границ территорий, прилегающих к организациям и (или) объектам, расположенным на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции" соответствующим ""Правилам" определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции", утвержденным "постановлением" Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425.


Председательствующий
И.Г.САВИЦКАЯ

Судьи
И.С.ЛЮБЧЕНКО
Л.Б.МУНТЯН

 

03.03.2015