Ставропольский край. «ОПОРА РОССИИ» об ограничении работы кафе, баров и ресторанов

ПОЗИЦИЯ
Ставропольского краевого отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» по вопросу введения ограничений времени работы предприятий общественного питания в ночное время суток на территории Ставропольского края

В условиях наблюдаемого экономического спада и кратного повсеместного снижения покупательской способности граждан, введение дополнительных барьеров в ведении предпринимательской деятельности просто недопустимо. Необдуманные решения могут привести к сокращению рабочих мест, снижению наполняемости бюджетов, а значит к повышению риска невыполнения социальных обязательств и программ.

Ставропольское краевое отделение «ОПОРЫ РОССИИ» обеспокоено поступающими обращениями предпринимателей по вопросу введения ограничений деятельности хозяйствующих субъектов на территории края.

Ряд муниципальных образований Ставропольского края ввели ограничения деятельности предприятий общественного питания.

Ставропольская городская дума приняла решение (от 3 декабря 2014 г. N 580, вступает в силу со дня опубликования, официальной публикации еще не было) об установлении на территории г. Ставрополя ограничений времени работы предприятий общественного питания, в которых реализуется алкогольная продукция, до 23 часов. Указанные ограничения не действуют в период с 20 декабря 2014 г. по 09 января 2015 г. Ранее аналогичные решения были приняты в г. Кисловодске (№1073 от 13.11.2014г., ограничение времени работы всех предприятий общественного питания), администрацией г.-к. Ессентуки (№2634 от 24.10.2014 г., ограничение реализации алкогольной продукции с 23 до 08 часов), в г. Буденновск (№60 от 31.10.2014 г., ограничение времени работы до 23 часов), в г. Георгиевск (распоряжение главы от 28 октября 2014 г. № 138-р, рекомендовано ограничить время работы до 23 часов), подготовлен проект решения городской думы г. Невинномысска и в ряде др. муниципальных образований Ставропольского края.
Разделяя и поддерживая обеспокоенность органов государственной власти об имеющихся фактах правонарушений в местах массового скопления граждан в ночное время, мы полагаем, что само по себе изменение времени работы предприятий общественного питания неспособно повлиять на уровень преступности. Тем более оно не может касаться всех учреждений данной категории. Нельзя приравнивать заведения, осуществляющие исключительно услуги по реализации алкогольной продукции к тем, которые оказывают широкий спектр услуг питания, в которых ко всему прочему зачастую есть собственные службы охраны. Кроме того, в условиях отсутствия возможности посещать предприятия общественного питания в ночное время суток, преступность наоборот может повыситься вследствие распития спиртных напитков в общественных местах (на улице). Что в свою очередь увеличит нагрузку на правоохранительные органы и вызовет недовольство со стороны населения.
С правовой точки зрения, полагаем необходимым отметить следующее.

В соответствии с п.5 ст. 16 («Особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции») федерального закона №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»
5. Не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли.
(в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 259-ФЗ)

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Однако это не наделяет полномочиями по ограничению времени работы предприятий общественного питания. Можно установить ограничение времени продажи в них алкогольной продукции, но не запретить их деятельность вообще в определенное время.

В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 11.07.2014 г. №47 относительно п. 5 ст. 16 ФЗ-171:
Применяя указанную норму, судам необходимо иметь в виду, что применительно к пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации соответствующие акты могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку ими вводятся ограничения гражданских прав в сфере экономического оборота.

Анализ судебной практики

1) В 2007 году аналогичное решение об ограничении времени работы предприятий общественного питания было принято Великолукской городской думой Псковской области, которое прокурор области оспорил как недействующее. Высший арбитражный суд Северо-Западного округа (по делу А52-4455/2007) подтвердил позицию прокурора, что решение неправомерно ограничивает права субъектов предпринимательской деятельности, установленные нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в частности: ч. 1 ст. 34 Конституции РФ; ч. 2 ст. 35 Конституции РФ; - ст. 1 и, в частности, абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ; п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции»; п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Решением суда первой инстанции требования прокурора были удовлетворены: Решение Думы признано не соответствующим абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ, областному закону "О местном самоуправлении ", п. 1 ст. 15 Закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Кассационная инстанция, проверив законность принятого решения, сделала вывод, что оснований для его отмены нет, поскольку оно соответствует нормам материального и процессуального права. В частности, так как в силу абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона, суд указал, что такой закон, который предусматривал бы возможность ограничения режима работы предприятий общественного питания в ночное время либо возлагал бы соответствующие полномочия на орган местного самоуправления, отсутствует.
Также была признана неправомерной ссылка Думы на то, что органы местного самоуправления имеют право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, поскольку деятельность по организации общественного питания в ночное время в указанных в оспариваемом Решении местах сама по себе нарушением общественного порядка не является. Кроме того решение Думы вводило ограничение конкуренции в сфере организации общественного питания. Исходя из того, что нарушен п. 1 ст. 15 Закона РФ "О защите конкуренции", указанный документ также был признан недействующим и на этом основании.

2) Администрацией Варненского сельского поселения 07.10.2013 принято постановление N 565 «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, содержащих тонизирующие компонёнты, на территории Варненского сельского поселения'', которым утвержден перечень мест массового скопления граждан согласно приложению (пункт 1); установлено ограничение времени продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, содержащих тонизирующие компоненты, с 08:00 часов до 23:00 часов в связи с тем, что увеселительные заведения с массовым скоплением граждан расположены непосредственно около жилого сектора (пункт 2); отделу МВД России по Варненскому району рекомендовано за нарушение действующего законодательства в сфере розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, содержащих тонизирующие компоненты, привлекать юридических, должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3) (л.д.
Прокурором Челябинской области данное решение было оспорено. Арбитражный суд Челябинской области вынес следующее решение (от 25.06.2014 г. по делу №А76-7150/2014):
признать недействующим постановление администрации Варненского сельского поселения от 07.10.2013 N 565 (в редакции постановления от 05.02.2014 №47) «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, содержащих тонизирующие компоненты, на территории Варненского сельского поселения" с приложением как не соответствующее абзацу второму пункта 5 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-Фз «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».

Приведенные выше судебные решения свидетельствует о том, что ограничивать права отдельных предприятий общепита на работу в ночное время незаконно.

Кроме того:
1) В соответствии с п. 4 Правил оказания услуг общественного питания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 N 1036, режим работы исполнителя услуг устанавливается им самостоятельно. По решению соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления устанавливается только режим работы исполнителя - государственной или муниципальной организации.
2) В соответствии с п. 2 статьи 11 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей":
2. Режим работы организаций, осуществляющих деятельность в сферах торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей и не указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно.

Кроме того введение таких ограничений противоречит федеральному закону от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»:
согласно п.3 статьи 3:
Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 6:
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности
1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют следующие полномочия:
1) реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации;
2) в соответствии с настоящим Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности;
3) установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации;
4) проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
5) разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
6) иные предусмотренные настоящим Федеральным законом полномочия.

2. Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Указанное полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в случае, если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о необоснованности введения ограничений работы предприятий общественного питания на территории края, кроме ограничений касающихся непосредственно реализации алкогольной продукции, установленных требованиями краевого и федерального законодательства.

Относительно применения мер административной ответственности в период действия данных нормативных правовых актов, можно отметить следующее. В соответствии со статьей 5.12 закона Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» от 10.04.2008 г. №20-кз Неисполнение муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, за исключением муниципальных правовых актов, указанных в статье 7.6 настоящего Закона, - (в ред. Закона Ставропольского края от 28.07.2011 N 70-кз) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Полагаем, что принятие таких нормативных правовых актов может привести к:
- сокращению рабочих мест и повышению уровня безработицы
- снижению поступлений налогов и иных отчислений в бюджеты всех уровней;
- росту социальной напряженности в обществе;
- к злоупотреблениям со стороны контрольно-надзорных и правоохранительных органов при проверке предприятий общественного питания, коррупционным проявлениям
- необоснованному применению мер административного наказания.


СТАВРОПОЛЬСКОЕ КРАЕВОЕ ОТДЕЛЕНИЕ
Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»


gorod-uspeha.com

 

12.12.2014