Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2012 N 18-Г12-1

Об отмене решения Краснодарского краевого суда от 09.09.2011 и прекращении производства по делу в части признания частично недействующим постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15.09.2009 N 820 и недействующим приказа Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15.04.2009 N 33.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Анишиной В.И. и Хаменкова В.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" на решение Краснодарского краевого суда от 9 сентября 2011 года, которым оставлено без удовлетворения заявление ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" о признании частично недействующими постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года N 309 "О реализации долгосрочной краевой целевой программы "Качество" на 2011 - 2015 годы (с развитием подсистемы защиты прав потребителей в Краснодарском крае), постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 "О Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края" и приказа Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15 апреля 2009 года N 33 "Об утверждении порядка организации контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции на территории Краснодарского края".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

5 мая 2006 года главой администрации Краснодарского края подписано постановление N 309 "О реализации долгосрочной краевой целевой программы "Качество" на 2011 - 2015 годы (с развитием подсистемы защиты прав потребителей в Краснодарском крае) (далее - постановление главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года).
Постановление главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года было опубликовано в печатном издании "Кубанские новости" 17 мая 2006 года, N 70.
Подпунктом 2 пункта 2 постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года утверждено Положение об условиях участия в долгосрочной краевой целевой программе "Качество" на 2011 - 2015 годы (с развитием подсистемы защиты прав потребителей в Краснодарском крае).
Подпунктом 2 пункта 4 постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года рекомендовано хозяйствующим субъектам, осуществляющим производство и оборот продукции, выполнять работы, оказывать услуги на территории Краснодарского края, активно участвовать в реализации мероприятий Программы, принимать меры для защиты своей продукции (работ, услуг) от подделок.
Подпунктом 2 пункта 5 постановления Департаменту потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края во взаимодействии с правообладателем знака "Качество Кубань" предписано обеспечить в установленном порядке заключение с участниками Программы договоров на право пользования знаком "Качество Кубань".
15 апреля 2009 года Департаментом потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края издан приказ N 33 "Об утверждении порядка организации контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции на территории Краснодарского края" (далее - Приказ), который был опубликован в печатном издании "Кубанские новости" 22 апреля 2009 года, N 64.
Пунктом 1 Приказа был утвержден Порядок проведения контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции на территории Краснодарского края, а также технического обеспечения контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции на территории Краснодарского края.
15 сентября 2009 года главой администрации (губернатором) Краснодарского края принято постановление N 820 "О Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края", которое было опубликовано в издании "Кубанские новости" 5 октября 2009 года, N 169.
Пунктом 1 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 утверждено Положение о Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края (приложение N 1) (далее - Положение).
Согласно пункту 3.8 Положения о Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края (далее - Департамент) названный орган осуществляет государственный контроль за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также условий, предусмотренных лицензиями на розничную продажу алкогольной продукции, в том числе требований технических регламентов (абзац 4); проводит контроль за качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, производящейся и находящейся в обороте на территории Краснодарского края (абзац 5).
В соответствии с пунктом 4.1 Положения Департамент вправе иметь беспрепятственный доступ в установленном федеральным законодательством порядке на территорию хозяйствующих субъектов всех форм собственности для проведения проверок в соответствии с основными задачами и функциями, определенными указанным Положением.
ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" обратилось в суд с заявлением, уточнив требования, просило о признании недействующими приказа Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15 апреля 2009 года N 33, постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года N 309 в части подпункта 2 пункта 2, подпункта 2 пункта 4, подпункта 2 пункта 5; постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 в части абзаца четвертого в части слов "в том числе требований технических регламентов" и абзаца пятого пункта 3.8, пункта 4.1.
В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на противоречие оспариваемых норм Федеральному закону от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", Положению о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 154 и статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решением Краснодарского краевого суда от 9 сентября 2011 года заявление ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" оставлено без удовлетворения.
В кассационной жалобе ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" просит решение отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявления ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо", суд исходил из того, что оспариваемые положения приняты в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не противоречат федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы заявителя, как хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности на территории Краснодарского края.
Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда по следующим основаниям.
Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ).
Согласно статье 3 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из данного Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относятся организация и проведение государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; установление государственных стандартов и утверждение технических условий в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; установление порядка лицензирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также лицензирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной (за исключением розничной продажи) и спиртосодержащей продукции; разработка и принятие федеральных целевых программ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также принятие мер, направленных на устранение недобросовестной конкуренции, охрану окружающей среды; установление порядка ведения федерального реестра алкогольной продукции и осуществление его ведения (статья 5 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ).
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относятся выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий, осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции.
В силу статьи 23 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции включает в себя лицензионный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и государственный надзор за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установленных международными договорами Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1).
Должностные лица органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: запрашивать у организации, индивидуального предпринимателя на основании мотивированного запроса в письменной форме и получать от них информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки (подпункт 1 пункта 2); беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора) о назначении проверки посещать объекты и проводить обследования используемых организациями, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности помещений, зданий, сооружений, технических устройств (автоматических средств измерения и учета концентрации и объема безводного спирта в готовой продукции, объема готовой продукции, автоматических средств измерения и учета объема готовой продукции, технических средств фиксации и передачи информации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в единую государственную автоматизированную информационную систему, специальных технических средств регистрации в автоматическом режиме движения), оборудования, коммуникаций, сырья, вспомогательных материалов, полуфабрикатов и готовой продукции, а также проводить необходимые исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю (подпункт 2 пункта 2 статьи 23 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ).
В соответствии со статьей 23.1 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ под государственным надзором за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции понимается деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований осуществляющими деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организациями, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями посредством организации и проведения их проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению выявленных нарушений и (или) устранению их последствий, и деятельность указанного уполномоченного федерального органа государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении организациями, индивидуальными предпринимателями своей деятельности (пункт 1).
Государственный надзор за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее - государственный надзор) осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 23.1 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ).
24 февраля 2009 года Правительством Российской Федерации принято Постановление N 154, пунктом 1 которого утверждено Положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование) данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере.
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка осуществляет в том числе государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями (подпункт 5.3.8 пункта 5 Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка); осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц в установленной сфере деятельности (пункт 5.6 Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка).
Таким образом, исходя из положений действующего федерального законодательства вопросы организации и проведения государственного контроля (надзора) за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдение законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями, отнесены к ведению федеральных органов государственной власти, следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать какие-либо иные, помимо установленных на федеральном уровне, меры контроля (надзора) за качеством и безопасностью алкогольной продукции и не вправе осуществлять такой контроль, кроме как осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции.
Следовательно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе принимать какие-либо акты, регулирующие вопросы производства, качества, оборота (кроме розничной продажи) алкогольной продукции, контроля и надзора в указанной сфере. Оспариваемые нормы, как следует из текста названных нормативных правовых актов, регламентируют вопросы производства, оборота, качества алкогольной продукции, осуществление контроля в данной сфере, в том числе посредством учреждения и наделения контрольными полномочиями специального органа государственной власти - Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края, и приняты органами государственной власти Краснодарского края без уточнения сферы регулирования (розничной продажи), распространяются на иные правоотношения, не ограничиваясь розничным товарооборотом алкогольной продукции.
В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
С учетом изложенного решение суда об отказе в удовлетворении требований ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" не может быть признано законным и подлежит отмене.
Поскольку судом допущена ошибка в применении норм материального права, Судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими подпункта 2 пункта 2, подпункта 2 пункта 4, подпункта 2 пункта 5 постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года N 309 и пункта 4.1 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 отменить, вынести в указанной части по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, так как названные нормы приняты с превышением полномочий органа государственной власти субъекта, принявшего акт по вопросу, отнесенному к ведению Российской Федерации. При этом не имеет правового значения ссылка на рекомендательный характер оспариваемых норм, поскольку они действуют и порождают правовые последствия для субъектов правоотношений в сфере производства, оборота алкогольной продукции, контроля за ее качеством, что уже урегулировано на федеральном уровне и применяется органами государственной власти Российской Федерации. Такое регулирование порождает дублирование государственных, в том числе контрольных функций, что недопустимо и противоречит действующим федеральным нормативным правовым актам, устанавливающим полномочия органов государственной власти Российской Федерации по данным вопросам и распределяющим вопросы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере производства и оборота алкогольной продукции и контроля за исполнением законодательства в этой сфере.
Вместе с тем 15 сентября 2011 года Департаментом потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края издан приказ N 123, которым признаны утратившими силу пункты 1 - 4, 6, 7 приказа Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15 апреля 2009 года N 33.
Кроме того, постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 октября 2011 года N 1233 в постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 внесены изменения: абзацы четвертый - седьмой пункта 3.8 раздела 3 "Функции Департамента" приложения N 1 изложены в новой редакции.
Таким образом, на момент рассмотрения дела судом кассационной инстанции оспариваемые ООО "Торговый Дом "Абрау-Дюрсо" приказ Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15 апреля 2009 года N 33 и постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 утратили силу, т.е. являются недействующими, в связи с чем не могут являться предметом проверки в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
По смыслу статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предметом судебного оспаривания могут являться лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований являются действующими и влекущими нарушение прав, свобод и законных интересов граждан.
На основании изложенного, Судебная коллегия полагает необходимым решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими приказа Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15 апреля 2009 года N 33 и постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 в части абзаца четвертого в части слов "в том числе требований технических регламентов" и абзаца пятого пункта 3.8 отменить и производство по делу в указанной части на основании статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прекратить.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 9 сентября 2011 года в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 "О Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края" в части абзаца четвертого в части слов "в том числе требований технических регламентов", абзаца пятого пункта 3.8 и приказа Департамента потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края от 15 апреля 2009 года N 33 "Об утверждении порядка организации контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции на территории Краснодарского края" отменить, производство по делу в указанной части прекратить.
Решение того же суда от 9 сентября 2011 года в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими подпункта 2 пункта 2, подпункта 2 пункта 4, подпункта 2 пункта 5 постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года N 309 "О реализации долгосрочной краевой целевой программы "Качество" на 2011 - 2015 годы (с развитием подсистемы защиты прав потребителей в Краснодарском крае) и пункта 4.1 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 "О Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края" отменить, вынести в указанной части по делу новое решение: признать недействующими подпункт 2 пункта 2, подпункт 2 пункта 4, подпункт 2 пункта 5 постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2006 года N 309 "О реализации долгосрочной краевой целевой программы "Качество" на 2011 - 2015 годы (с развитием подсистемы защиты прав потребителей в Краснодарском крае) и пункт 4.1 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 сентября 2009 года N 820 "О Департаменте потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края" с момента принятия настоящего решения.

 

15.03.2012