Госдума в первом чтении приняла "антипивные поправки", де-юре приравнявшие пиво и напитки на его основе к алкоголю. Многие назвали это победой водочного лобби. Но лобби тут ни при чем
Как только законопроект, прошедший в Думе первое чтение, вступит в силу, продажа и, что важнее, реклама пива будут ограничены, государство начнет жестче контролировать его качество, а производителям придется запасаться акцизными марками и включаться в Единую государственную автоматизированную информационную систему (ЕГАИС). По словам вице-президента по производству и качеству компании "Очаково" Сергея Румянцева, если законопроект будет принят в его нынешнем виде, то пивные компании окажутся в сложном положении: "Нам придется устанавливать счетчики, клеить акцизы, а по планам еще и включаться в ЕГАИС, что усложнит ситуацию окончательно, так как нереально все это сделать за месяц". Разработчики законопроекта, похоже, тоже заметили просчет и заговорили о внесении поправок ко второму чтению, которые бы ввели "переходный период" сроком на год, дабы компании успели подготовиться по части лицензирования и ЕГАИС.
Но и эти послабления отнюдь не изменили общей оценки законопроекта отраслью: производители пива фактически обвинили главного инициатора нововведений — депутата-единоросса Виктора Звагельского — в лоббизме. Как пояснил "Огоньку" Румянцев, "нам не приходило предложение участвовать в обсуждении этого законопроекта, и вполне понятно почему — его главный автор — один из совладельцев крупной ликероводочной компании".
"Пиво и водка — не конкуренты, а скорее дополняют друг друга, так что чем ниже потребление водки, тем меньше пьют пива, и наоборот,— отшучивается Звагельский.— Если уж кому и выгодна нынешняя ситуация, то это производителям вина". Так, может, это их рук дело? Выяснилось, что и они ни при чем, не говоря уже о том, что российское винное лобби серьезно уступает водочному или пивному по численности и доходам.
Производители пива говорят о том, что необходимости в ужесточении контроля со стороны государства нет — пиво не тот продукт, который можно и нужно подделывать. Звагельский убежден, что они лукавят: "Больше, чем по пиву, контрафакта нет нигде — только 10 процентов всего пива выдерживают оценку качества".
Впрочем, вопросы и качества, и юридических нюансов сторонам можно и должно было оговорить до первого чтения. Но этого не произошло. По словам Звагельского, производители пива, их союзы к нему не обращались. "А могли бы это сделать в рамках экспертно-консультативного совета,— пояснил "Огоньку" один из соавторов антипивных поправок депутат Дмитрий Вяткин,— на совете случалось, что и блокировали прохождение законопроекта, когда совет давал рекомендацию не вносить его на обсуждение Думы, или добивались внесения корректив". Но год назад пивные компании вышли из совета. По оценке Звагельского, "вполне демонстративно". Почему? Не исключено, что выход представителей "пивного лобби" из думского совета — сигнал того, что реальный сектор уже не рассчитывает всерьез влиять на ситуацию в своей отрасли и на возможные перемены путем работы с депутатами. Отчасти потому, что центр принятия решения давно переместился из Думы в правительство.
"Захоллили"
Происхождение слова "лоббизм" традиционно связывают с американским президентом Улиссом Грантом. Дескать, супруга этого исторического деятеля не выносила табачного дыма, из-за чего президенту, любившему выкурить сигару-другую, приходилось это делать в лобби (холле) фешенебельного отеля Willard, где его и атаковали многочисленные просители. В конце концов раздраженный Грант, заявив, что его "залоббировали", предпочел скорректировать распорядок дня. С тех пор многое что изменилось: лоббизм, как возможность отстаивать чьи-либо интересы, жестко регламентируется американским законом. Даже двумя — законом о регулировании лоббизма (Federal Regulation of Lobbying Act, 1946 год) и законом о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, 1995 год). При этом заниматься лоббизмом в США могут только зарегистрированные фирмы. Таковых на сегодняшний день около 18 тысяч. Но одной регистрации мало — дважды в год нужно подавать отчеты о проделанной работе и потраченных на нее суммах в канцелярию палаты представителей и сенат. И эта информация тут же оказывается в интернете, что, впрочем, не пугает ни политиков, ни лоббистов — оборот в этой "сфере услуг" традиционно колеблется вокруг отметки в 3 млрд долларов ежегодно. И это — не взятки, а средства, потраченные бизнесом на проведение исследований, создание отчетов и прочее, способных убедить чиновников и политиков в правоте лоббирующих. Конечно, и американская модель дает сбой. Так, например, в 2006-м случилось с Джеком Абрамофф, устроившим "аттракцион невиданной щедрости" для ряда конгрессменов и замминистров, вывезя их на гольф-туры в Шотландию, оплатившим для них обеды в роскошных ресторанах и даже VIP-ложи на стадионах.
В России "лоббигейты" — редкость. Да и закона о лоббизме не существует, хотя попытки его принять предпринимались не раз. "А зачем загонять лоббизм в рамки, когда общество еще не может отличить лоббизм от решения своего шкурного вопроса, так сказать, "коммерческим путем"?" — убежден глава думской фракции ЛДПР Игорь Лебедев.
Говоря о лоббизме по-русски, о наличии личных, не всегда коммерческих или денежных, интересов упоминают многие эксперты и политики. Причины этого, на их взгляд, кроются в системе "вертикали власти", переместившей центр принятия решений в Белый дом и Кремль, но оставившей депутатам и сенаторам многочисленные права и привилегии, благодаря которым они могут свободно попадать в чиновничьи кабинеты или запрашивать любую информацию.
Лоббизм по-русски — это многоуровневая система, которую можно сравнить с айсбергом. Проведение законопроекта — "надводная часть", разрешение конфликтных или спорных ситуаций путем получения информации или нужной резолюции, а также инициирования процесса проверки бизнеса конкурентов — "подводная". Последняя, как несложно догадаться, куда более объемная и очень часто на грани криминала.
Главное условие достижения положительного результата при законодательном лоббировании — наличие положительного заключения правительства. Если у законопроекта оно есть, можно не сомневаться — первое чтение "в кармане". По словам Лебедева, "работа Госдумы пятого созыва построена таким образом, что все лоббистские решения принимаются на другом уровне — правительства, а уже оттуда спускаются готовые решения и единоросское большинство за них голосует, тогда как в предыдущие созывы был хоть какой-то баланс голосов и по Думе действительно ходили лоббисты, работали с партиями, стараясь заручиться их поддержкой".
В этой оценке с лидером фракции ЛДПР солидарен коммунист Алексей Багаряков: "Главный параметр для прохождения закона сегодня — заключение правительства. Я лично внес около 20 законопроектов, и только на пять из них было "нейтральное" заключение". Это, если верить статистике принятых и отклоненных законодательных инициатив оппозиционных фракций,— отменный результат (как правило, думский "барьер" проходит меньше 5 процентов оппозиционных инициатив). По словам Багарякова, сегодня есть три ключа, отпирающих любые двери на пути лоббистов,— "правительство, администрация президента и Госдума". Именно в таком порядке.
Власть и партия едины
Что нужно, чтобы получить положительное заключение правительства? Если верить представителям правящей партии, только одно — актуальность вопроса и грамотно составленный проект. И то не всегда помогает. По словам Звагельского, в первый раз отзыв из правительства на его проект был отрицательным: "Пока от первых лиц государства не прозвучала тревога по поводу здоровья нации, дело с мертвой точки не сдвинулось". Все так, но есть одно "но" — одновременно с проектом Звагельского в Думе рассматривался альтернативный закон, подготовленный Мурманской облдумой. И на него правительство в лице Сергея Собянина (тогда еще главы аппарата и вице-премьера) дало отрицательное заключение. "Тенденция такова,— поясняет Лебедев,— что правительство, как правило, дает отрицательные заключения и отзывы, когда инициатором законов выступают оппозиционные депутаты или фракции". Часто заворачивают и региональные инициативы (в этом правиле, безусловно, есть свои исключения), и "дублирующие" законопроекты.
По словам Багарякова, "оппозиционные законопроекты "всплывают" через полгода — уже как инициативы единороссов". Так, вышло и с антипивными поправками: КПРФ в феврале предлагала свой вариант ограничения рекламы и продажи пива, но он не прошел. Это секрет Полишинеля, что оппозиционерам, дабы провести какую-то инициативу, нужно договариваться с партией власти и выступать с ней в соавторстве. В таком случае шансы на положительный исход дела значительно повышаются. А все потому, убежден Багаряков, что "роль депутата нивелировалась и главный лоббист сегодня — партия". Добавим: одна партия — "Единая Россия".
Число членов "ЕР" в нынешней Думе рекордное — 70 процентов от списочного состава депутатов. Так что о какой межфракционной борьбе или даже состязательности может идти речь? Не удивительно, что если раньше лоббистские группы оценивали "сопровождение" того или иного законопроекта от полумиллиона долларов, то сегодня цена может быть как выше, так и значительно ниже этой отметки. Главное — "размена" по политическим мотивам между фракциями практически не осталось.
— Раньше в Думе торговались за голоса,— воспоминает сенатор от Краснодарского края Александр Починок.— "Покупали" одномандатников, шел торг с фракциями. Боролись не только за деньги, но и за политическое влияние, поэтому Минфину и стоило таких трудов проводить бюджет. Сегодня необходимость в политической торговле отпала, у партии ("ЕР".— "О") выработан свой механизм принятия решения, он построен по партийному принципу".
Что же это за механизм? Его можно проследить на примере принятия тех же антипивных поправок. По словам Вяткина, скорость прохождения законопроекта — в большой степени заслуга его инициатора. В данном случае Звагельского. "Потому что количество инстанций согласования велико — сначала экспертно-консультативный совет, потом профильные министерства и ведомства, правительство, до официального вынесения на рассмотрение депутатов законопроект обсуждается на фракции и в комитетах",— пояснил Вяткин. То есть, по его словам, "элемент спонтанности при принятии законопроекта полностью исключен". Иными словами, автор в силу своей активности и убедительности может ускорить процесс. Добавим: особенно если в числе авторов высшие партийные иерархи ЕР, а еще лучше — члены правительства или президент. Хотя подчас необычайную лоббистскую сноровку показывают и регионы. Тому пример недавнее прохождение через Думу законопроекта, по сути, переместившего игорную зону из "Азов-Сити" под Анапу. За одну неделю этот законопроект пролетел три думских чтения, еще неделю спустя перешагнул сенаторский барьер и 8 ноября его подписал Дмитрий Медведев. Скорость — завидная даже для президентских инициатив! Починок пояснил причины такого явления необходимостью принятия закона: "Ни одна из существовавших игровых зон не была успешной плюс мы ратовали за доходы федерального бюджета, если хотя бы одна зона окажется успешной". Кроме того, процесс, по его словам, был не такой быстрый — первые варианты проекта были предложены еще летом, но согласование шло до октября. Почему в правительстве активно поддержали проект? "Краснодарский край не раз выходил с инициативами, которые оправдали себя и никогда не подводили правительство и Думу. Например, в вопросах подготовки Олимпийских игр",— заявил Починок. Точнее не скажешь.
Но это случай инициативы с места, поддержанной правительством. Не менее беспроблемно и быстро думский барьер минуют и прямые инициативы Белого дома и Кремля, которые, бывает, единороссы преподносят как собственные законодательные инициативы.
Заказ дал, заказ принял
Партийный PR на социально значимых законопроектах — одна из самых распространенных лоббистских задач. Недаром оппозиция так и раздосадована неэтичным поведением единороссов, присваивающих самые "лакомые" законодательные инициативы. И частенько отвечает партии власти тем же — не поддерживая ее законопроекты. В своем неприятии инициатив друг друга оппозиционеры и "ЕР" доходят подчас до абсурда. Так, например, летом оппозиционные фракции не поддержали предложения единороссов по изменениям в бюджет, когда миллиарды рублей направлялись на ремонт и строительство дорог в регионах. А правящая партия, в свою очередь, отложила рассмотрение предложения ЛДПР по изменению часовых поясов, тогда как это была инициатива президента.
По словам Лебедева, уже хорошо, когда удается сделать так, что "наверху" услышали о проблеме. Тогда, по мнению лидера фракции ЛДПР, уже не так важно, кто именно станет автором законопроекта. Главное, чтобы решение было: "Весной этого года трансляции матчей российской премьер-лиги по футболу шли только по каналу "НТВ Плюс", мы же подняли вопрос, написали проект обращения к правительству, дело дошло до премьера и Путин решил проблему с руководством телеканалов. Заметьте, наш проект пылится в министерстве по физкультуре и спорту, но дело сделано!"
Почему антипивные поправки, проведением которых Звагельский занимался почти два года, получили "зеленый свет" только сейчас? Потому что определился социальный заказ. По словам Вяткина, принимавшего участия в октябрьских региональных выборах, "чуть ли не на каждой встрече с избирателями звучал вопрос: когда реклама пива и его бесконтрольные продажи будут ограничены?".
Согласно пояснительной записке к законопроекту, пивной алкоголизм — один из самых распространенных в России: "В России пьют 11,5 тысячи детей... Средний возраст злоупотребляющих алкогольными напитками (в основном пивом) за последние 10 лет снизился с 14 до 11 лет". При такой постановке вопроса, учитывая приближающиеся парламентские выборы-2011, социальный заказ явно оказывается весомее действий любого лобби. Этот вывод подтверждают и другие законопроекты, которые Дума рассмотрит в ближайшем будущем: о введении уголовной ответственности за продажу алкоголя несовершеннолетним (предстоит первое чтение, положительное заключение правительства в наличии) и введение уголовной и административной ответственности за изготовление и сбыт алкогольной продукции, которая не учтена в ЕГАИС (второе чтение).
Но далеко не всегда депутаты и сенаторы действуют исходя из социальных заказов. Бывает, что обладатели таких мандатов защищают бизнес-интересы. И не всегда личные. Согласно опубликованным данным Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, заказные депутатские запросы в прокуратуру, например, обходятся бизнесу от 5 тысяч долларов и выше. А если речь идет о получении информации и влиянии на результаты государственных тендеров или получении выгодных заказов, то стоимость уже может измеряться в процентах с оборота (от 10 и выше). А еще существует практика открытия общественной приемной, на которую распространяется принцип неприкосновенности, в офисе чьей-либо фирмы. По слухам, это стоит от 2 до 10 тысяч долларов в месяц. Не говоря уже о том, что немало среди депутатов и сенаторов и активно действующих бизнесменов и банкиров.
А что же классический лоббизм — защита интересов какой-либо бизнес-группы путем проведения законопроектов? Как выяснилось, реальный сектор экономики предпочитает сегодня решать свои проблемы в диалоге с исполнительной властью. А если и приходит к законодательной, шансов на успех никто не дает.
Подпись
В России закона о лоббизме нет. Да и кому он нужен, если бескомпромиссное парламентское большинство учитывает при принятии законопроектов только две рекомендации: администрации президента и правительства
Коммерсантъ
15.11.2010
